Titel

Der Kommentar von Lütkes und Ewer zum Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) ist 2011 neu erschienen. Die Autoren sind verwaltungsrechtlich und insbesondere umweltrechtlich tätig und für ihre Kompetenz bekannt. Die Herausgabe eines neuen Kommentars zum BNatSchG bot sich an, nachdem der Bund von seiner „neuen“ Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat.

Der Kommentar folgt im Aufbau dem Gesetz. Der Kommentierung ist eine Einleitung vorangestellt. In der Einleitung wird sehr gut erläutert, wie im Zuge der Föderalismusreform das neue Bundesnaturschutzgesetz erlassen wurde, nun nicht mehr als Rahmengesetz, sondern als „Vollgesetz“, also als unmittelbar geltendes Recht. Die Einleitung ist lesenswert und führt den Leser und Anwender heran an das Naturschutzrecht. Auch die Mechanismen des Naturschutzrechts werden grundsätzlich geschildert (vgl. zum Beispiel Einleitung Rn. 24 ff.). Die Technik, wie in den Bundesländern von den bundesgesetzlichen Regelungen abgewichen werden kann, wird anschaulich erläutert.

Damit ist man auch schon bei einem sehr wichtigen Merkmal des Kommentars: Dort, wo die Länder von ihrer Abweichungskompetenz Gebrauch gemacht haben, werden die Änderungen, einschließlich der gesetzlichen Grundlagen benannt, soweit dies möglich ist. Selbst wenn die Abweichung nicht im Landesnaturschutzgesetz geregelt worden ist, sondern in anderen Gesetzen, wird auf die Abweichung hingewiesen (zum Beispiel die Abweichung von § 2 Abs. 3 BNatSchG in § 2 Abs. 3 DenkmalG Rheinland-Pfalz; siehe § 2 Rn. 25).

Da eine Rezension keine umfassende Kommentierung jeder Vorschrift des Kommentars sein soll und kann, kann nur auf ausgewählte Punkte des Werkes eingegangen werden, wie die folgenden:

Kapitel 1 des Gesetzes und damit auch des Kommentars enthalten die „Allgemeinen Vorschriften“. In § 3 Rn. 8 wird die „neue“ Generalklausel des § 3 Abs. 2 BNatSchG besprochen, insbesondere hinsichtlich der Frage, ob und inwieweit es sich um eine Befugnisnorm für Naturschutzbehörden handelt. Die Kommentierung ist angesichts der potentiellen Bedeutung der Vorschrift relativ knapp, was aber auch daran liegt, dass es schlicht noch keine praktische Erfahrung mit der Vorschrift gibt. Demgegenüber ist in Rn. 10 die Kommentierung des Vertragsnaturschutzes ausführlich, was an dieser Stelle auch hilfreich ist. Die Kommentierung des § 5, der das Verhältnis von Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft zu Naturschutz regelt, ist sehr ausführlich, aber anschaulich und gut gelungen. Die zentrale Vorschrift des § 7 (Begriffsbestimmungen) wurde umfassend kommentiert und, was besonders hervorzuheben ist, nicht durch einen der Autoren vorgenommen, sondern durch zahlreiche Autoren, die je nach Sachgebiet „ihre“ Begriffe kommentieren und behandeln.

Das Kapitel 2 widmet sich der Landschaftsplanung. § 9 wird dabei sehr ausführlich kommentiert. Die Inhalte der Landschaftsplanung werden umfassend erläutert. Da sich der Kommentar auch an den Praktiker, sei es in der Behörde, dem Gericht oder in der Anwaltskanzlei, wendet, sollte daher der Praxis- und Alltagstauglichkeit einer Kommentierung durchaus Gewicht beigemessen werden. An dieser Stelle wären daher „Praxishinweise“ schön gewesen. Die Kommentierung des § 10 zu fakultativen Landschaftsprogrammen und obligatorischen Rahmenplänen ist wiederum sehr gelungen. Das gilt insbesondere hinsichtlich der Ausführungen zum Verfahren und zum Verhältnis zur Raumordnung. Hier sind insbesondere § 10 Rn. 10 ff. lesenswert (Sekundär- oder Primärintegration). Auch die weitere Konkretisierung hin zur gemeindlichen Ebene (§ 11, Landschaftsplanung und Grünordnungsplan) wird gut dargestellt.

Kommen wir zum unbestrittenen Klassiker des Naturschutzrecht: der Eingriffsregelung, dem zentralen Instrument. Der Schutz von Natur und Landschaft ist in Kapitel 3 geregelt. Die Kommentierungen der §§ 13 ff. sind hilfreich für den Einstieg, manchmal knapp im Detail, obwohl der Umfang der Kommentierung dieses Kapitels beachtlich ist. § 13, der selber im Grunde nur eine Zusammenfassung darstellt, ist entsprechend knapp kommentiert. Der Dreiklang aus Vermeiden, Vermindern und Ausgleichen ist aber gut dargestellt. Die eigentliche Eingriffsregelung erläutert anschaulich die Definitionen und Ausnahmen. Die Beschreibung der Bedeutung von Positiv- oder Negativkatalogen (Rn. 22 ff.) ist im Ansatz gut. Die Diskussion der Abweichungsmöglichkeiten der Länder hätte, da diese sich grundsätzlich stellt, ausführlicher sein dürfen. Die Ländervorschriften finden sich wiederum umfassend in Rn. 41. Das Folgenbewältigungsprogramm des § 15, kommentiert durch Lütkes, enthält im Vergleich zu den mitunter sehr knappen Diskussionen eine sehr gelungene Darstellung der Entwicklung der Eingriffsregelung. In diesem Zusammenhang sind die Erläuterungen des „Naturraums“ als Anknüpfungspunkt für Ersatzmaßnahmen (Rn. 26). Bei der Bilanzierung indes wären tiefergehende Erläuterungen, insbesondere für die praktische Anwendung schön gewesen (Rn. 37 ff.). Interessant ist das Problem der Kompensation bei behördlich angeordneten Maßnahmen (Rn. 42 f.). Leider verbleiben die Andeutungen in der Kommentierung aber im Vagen. Auch die Abwägung § 15 Abs. 5 (Rn. 64 ff.) ist sehr knapp kommentiert, die Erläuterungen des Rechtsschutzes (Rn. 72 bis 75) auch, sind aber doch sehr hilfreich und ausbaufähig. Sehr gut ist die Tatsache, dass auf die Kompensationsverordnungen der einzelnen Länder gesondert eingegangen wird (Rn. 83), und daneben aber auch die sonstigen abweichenden Regelungen der Länder aufgelistet werden (Rn. 84 ff.). Hervorzuheben ist in diesem Kapitel im Rahmen der Verfahrensvorschriften des § 17 die Kommentierung in den Rn. 23 bis 30, die sich mit den vorzulegenden Unterlagen beschäftigen. Die Kommentierung an dieser Stelle ist wirklich praxistauglich. § 18, der das Verhältnis zum Baurecht und zu den Verträglichkeitsprüfungen regelt, wurde – der praktischen Bedeutung entsprechend – umfassend dargestellt. § 19, eine Vorschrift des Umweltschadensrechts, wird in den Kontext zum Umweltschadensgesetz und Umwelthaftungsrichtlinie gesetzt. Durch die Kommentierung auch der Hintergründe und die Pflichten, die sich aus anderen Rechtsvorschriften ergeben, erhält der Leser hier einen guten Einblick in die Systematik des Umweltschadensrechts.

Das Kapitel 4 widmet sich dem Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft, also den verschiedenen Schutzgebietstypen und ihrer Vernetzung. Die Kommentierung der §§ 20, 21 verschaffen einen sehr guten Überblick. Hervorzuheben ist insbesondere die Tabelle in § 20 Rn. 3. Die Unterschutzstellung durch Erklärung (§ 22) beschreibt sehr gut die Anforderungen sowohl in materieller Hinsicht als auch hinsichtlich der formellen Anforderungen. Gerade die Rn. 22 ff. bieten eine taugliche Arbeitsgrundlage. Auf jede Gebietsart einzugehen, würde den Umfang einer Rezension sprengen und sich der Kommentierung eines Kommentars annähern; daher sei darauf hingewiesen, die Darstellung durchweg sehr übersichtlich gehalten ist. Hierbei helfen die tabellarischen Übersichten (§ 24 Rn. 8), die man an anderer Stelle leider vermisst. Der rechtlichen Bedeutung entsprechend sind die Kommentierungen zu den FFH- und Vogelschutzgebieten recht umfangreich, gehen deswegen aber auch auf die europarechtlichen Grundlagen des Schutzsystems ein. Gerade die Herleitung und Erläuterung der faktischen Vogelschutzgebiete und der potentiellen FFH-Gebiete (§ 33 Rn. 9 ff.) sind sehr gut gelungen! Auch die Ausführungen zur Verträglichkeitsprüfung helfen dem Anwender des Kommentars gut weiter. Die Kommentierung des § 34 ist dementsprechend umfangreich, aber in ihrer Fülle auch praktisch notwendig.

Das Artenschutzrecht, geregelt in Kapitel 5, ergänzt den flächenbezogenen Schutz. Auch in diesem Kapitel wird die völkerrechtliche und europarechtliche Herleitung und Determinierung erläutert, um die Regelungen des nationalen Rechts gut einordnen zu können. Im Verhältnis zum flächen- oder gebietsbezogenen Schutz fallen die Kommentierungen zum Artenschutz im Übrigen relativ knapp aus. Trotz der einem Kurzkommentar nicht unbedingt vorwerfbaren Knappheit taucht der unvermeidliche Rotmilan aber auf (z.B. § 41 Rn. 14). Gerade bei § 42 (Zoos) hätte die Kommentierung aber ausführlicher sein dürfen. Der verwaltungsrechtlich nämlich spannende Aspekt der Genehmigung (gemischte Konzession) und einer landesrechtlichen Öffnung für eine eingeschränkte Konzentrationswirkung (Abs. 5) werden auf einer halben Seite (Rn. 6 und 7) einschließlich Überschriften nicht wirklich kommentiert, sondern höchstens angesprochen (S. 413). Der Besondere Artenschutz, §§ 44 ff., wird wiederum umfangreich kommentiert. An der Unübersichtlichkeit des § 45 scheitert aber auch die beste Kommentierung, selbst wenn der Versuch einer Übersicht (§ 45 Rn. 1 und 2) vorhanden ist. Hier hätte womöglich eine Tabelle oder dergleichen helfen können. Dem Umfang an Verordnungsermächtigungen (§ 54) entspricht die Kommentierung, da jede einzele Ermächtigung gesondert kommentiert wird. Dies kommt der Übersichtlichkeit zugute.

Der „neue“ Meeresnaturschutz findet sich Kapitel 6. Die völker- und europarechtlichen Grundlagen werden in einer Vorbemerkung erläutert, ebenso wie spezielle Vorschriften des deutschen Rechts. Außerdem werden Begrifflichkeiten definiert. § 56 beschränkt sich im Wesentlichen auf eine Verweisung auf das übrige BNatSchG mit Ausnahme des 2. Kapitels und bestimmt, dass für Windkraftanlagen in der ausschließlichen Wirtschaftszone § 15 ebenfalls nicht gilt. § 57 bestimmt die Schutzgebiete und wird umfangreich kommentiert, was den Einstieg in diese ungewohnte Materie erleichtert.

Die Erholung in Natur und Landschaft ist im 7. Kapitel geregelt. Auf den Punkt gebracht geht es um das verfassungsrechtlich thematisierte „Reiten im Walde“. Da historisch gesehen die Erholung also die freizeitliche Nutzung der Natur seit langem geregelt ist und wird, ist auch die Kommentierung recht ausführlich und beschränkt sich nicht auf eine bloße Zusammenstellung aktueller Punkte, sondern geht durchaus auf die Unterschiede zum BNatSchG a.F. ein, wodurch der Leser einen guten Überblick auch über die Systematik erhält.

Das 8. Kapitel beschäftigt sich mit den anerkannten Natuschutzvereinigungen, wobei natürlich auf aktuellste Entwicklungen in der Rechtsprechung des EuGH nicht mehr eingegangen werden konnte. In der nächsten Auflage dürfte der „Trianel“-Entscheidung aber gehöriger Raum zukommen (Urteil vom 12.05.2011, Rs. C-115/09). Bei den Rechtsbehelfen (§ 64) wird bereits erfreulich umfangreich (fast drei Seiten) auf die Vorlageentscheidung des OVG Münster in der „Sache Trianel“ eingegangen (Rn. 19). Die Kommentierung des § 63 geht auf die verschiedensten Verwaltungsverfahren ein und erklärt, in welchem Umfang Verbände beteiligungsfähig sein können.

Mit den Kapiteln 9 bis 11 nähert man sich dem Ende des Gesetzes und damit auch der Kommentierung. Die Eigentumsbindung hätte sich vielleicht intensiver mit Art. 14 GG auseinandersetzen können. Für den Zweck dieses Kommentars genügt aber der Umfang.

Den Autoren ist ein gelungenes neues Werk geglückt. An manchen Stellen zu knapp, an anderen Stellen erstaunlich detailgenau und tiefgehend. Die Alltagstauglichkeit wird sich langfristig zeigen. Der Kommentar hat aber das Zeug dazu, der „Kommentar des ersten Zugriffs“ zu werden. Für Details kann man immer noch in ausführlichere Kommentare schauen.

Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht Dr. Stephan Cymutta, Rechtsanwälte Dr. Guth Beck Klein Günthert, Mannheim