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Kuselit Rezensionen

Kment, Martin - Grenzüberschreitendes Verwaltungshandeln

Titel: Grenzüberschreitendes Verwaltungshandeln Cover
Autor: Kment, Martin
Verlag: Mohr
Ort: Tübingen
Jahr: 2010
Seiten: 913
Preis: 149.00
ISBN: 978-3-16-150320-7
Internet: www.mohr.de
Rezensent: Schwarz, Axel
Quelle: Kuselit Verlag GmbH

 

„monstro simile“


Dr. Axel Schwarz, Moritzburg[1]

 

Bewertung

Ausgezeichnete und trotz bestechend hoher Wissenschaftlichkeit hervorragend lesbare Analyse

Inhalt

Inter- und Transnationalisierung aus der Sicht des deutschen Verwaltungsrechts und dessen Instrumente

Zielgruppe

Wissenschaftler, wissenschaftlich interessierte Praktiker, Juristen mit internationalem und grenzüberschreitenden Aufgaben

Was kann man lernen?

Einsicht in die gegenwärtigen Probleme der Internationalisierung des Rechts, deren Komplexität durch das Universalwerkzeug des deutschen Verwaltungsrechts auf eine überschaubare Anzahl reduziert wird

Autor

Martin Kment:

stellvertretender Geschäftsführer des Zentralinstituts für Raumplanung an der Universität Münster; Privatdozent an der Juristischen Fakultät der Universität Münster; Lehrstuhlvertretungen in Münster und Hamburg.[2]

 

Der aus dem erzgebirgischen Waldhufendorf Dorfchemnitz stammende Natur- und Völkerrechtslehrer Samuel Freiherr von Pufendorf (1632 – 1694) sah im Heiligen Römischen Reich einen „irregulären und einem Monstrum ähnlichen Körper“ (irregulare aliquod corpus et monstro simile). Diese Metapher lässt sich leicht auf die heutige internationale Gemeinschaft übertragen, die sich den jetzt geläufigen staatstheoretischen Kategorien gegenüber sperrt[3].

Die Komplexität trans- und internationaler Verrechtlichung, welche die Anzahl der beteiligten Akteure wie der neuen Handlungsformen stetig steigen lässt, hat zur  Vertrauensfrage (Claudio Franzius 2009, 2010[4]) geführt. Mit der Verlagerung von Entscheidung und Verantwortung auf immer entferntere, Herrschaft ausübende Träger, sind zwangsläufig und sicher vielfach berechtigt Misstrauen und Unbehagen verbunden, da „nationale Einseitigkeit und Beschränktheit … mehr und mehr unmöglich“ werden (Karl Marx). Der digitale Kapitalismus[5] des beginnenden 21. Jahrhunderts entkoppelt soziale und geografische Nähe (Ulrich Beck[6]) und es macht keinen Sinn mehr, Entstehung und Wirkung transnationalen Rechts, hybrider transnationaler Sozialstandards, eines globalen Konstitutionalismus und in bestimmten Sektoren gar eines Weltrechts[7] zu ignorieren. Immer häufiger wirken sich selbst lokale Verwaltungsentscheidungen auf das benachbarte Ausland aus, während immer mehr völkerrechtliche Verträge und Abkommen das Verwaltungsverfahren auch unterhalb der Regierungsebene beeinflussen. In der Praxis ist hier vieles unklar. Aktuell wird z.B. diskutiert, ob ein Freihandelsabkommen mit Kanada mit einer dienstleistungs- bzw. berufsanerkennungsrechtlichen Negativliste kommunales Satzungsrecht verändern würde. Man kann in solchen Fällen nicht mehr auf den Willen eines kollektiven Makrosubjekts zurückgreifen und eine universelle Vernunft ist sowieso nicht in Sicht. An ausgezeichneten, einschlägigen Analysen – vor allem bei Mohr-Siebeck – fehlt es nicht. Christoph Möllers, Andreas Voßkuhle und Christian Walter richteten 2007 ihr Augenmerk auf ausgewählte Referenzgebiete[8] und Herbert Roth 2009/2010 auf die Europäisierung des Rechts[9]. Alle diese Versuche – und das ist das Schwierige an ihnen – zeigen die vorhandene Vielfalt auf und erhöhen dadurch den sicherlich zutreffenden Eindruck sich ständig steigender Komplexität.

Martin Kment scheint es mit Niklas Luhmann zu halten, der Vertrauen als komplexitätsreduzierende Maßnahme angesehen hat. Kment reduziert die vorgefundene Vielfalt, indem er das deutsche Verwaltungsrecht zum Werkzeug der Bewältigung grenzüberschreitender Sachprobleme macht oder – wie Kment es formuliert – dieses Werkzeug neu entdeckt (S. 7). Das deutsche Verwaltungsrecht als Werkzeug der Bewältigung grenzüberschreitender Sachprobleme! Warum auch nicht? Die sympathische Vorstellung, dass das deutsche Recht das höchstentwickelte Recht oder doch zumindest eines der höchstentwickelten Rechte der Welt ist, wird genährt durch Kments gewaltiges, sage und schreibe 139 Seiten umfassendes Literaturverzeichnis. Natürlich ist das kein Beweis, aber auch keine Widerlegung, selbst wenn darin eine nicht ganz unbeachtliche Anzahl ausländischer Autoren erscheint, vor allem englisch- und französischsprachige. Die Österreicher lassen wir hier außen vor. Aber Spaß einmal beiseite. Kment selbst bleibt seiner Entdeckung des deutschen Verwaltungsrechts als universalem Werkzeug nicht ganz treu. Bereits seine grundlegende Taxonomie – die Unterscheidung von Geltungs- und Anwendungsbereich des Rechts – greift auf fremdsprachige Literatur und damit wohl auch auf Vorstellungen nichtdeutscher Rechtssysteme zurück, wenn Abbildung 1 (S. 70) die Menge des „Jurisdiction to enforce“ als Teilmenge der „Jurisdiction to describe“ begreift. Wahrscheinlich werden diese aus anderen Systemen entlehnten Vorstellungen in diejenige vom deutschen Verwaltungsrecht als Universalwerkzeug integriert. Schadet ja auch nicht! Außerdem: Wenn wir nicht so verfahren, wie von Kment vorgeschlagen, wie denn dann? Ähnlich pflanzt man gern die Wurzeln des Europarechts in Deutschland und Frankreich ein, um sie dort später zu vorgeblich universal-europäischer Methode heranzuziehen[10].

Trotzdem bleibt in all diesen Fällen die Frage der methodischen Berechtigung. Schade, dass Kment sie nicht beantwortet. Wir verdenken es ihm natürlich nicht. Denn damit gewinnt er zunächst einmal einen (wenn auch willkürlichen) Halt, der ihm ermöglicht, die staatstheoretischen Rahmenbedingungen einer globalisierten Welt darzustellen (auf ca. 50 Seiten, Erster Teil), um anschließend ziemlich umfassend die völker-, verfassungs- und kollisionsrechtlichen Grundlagen grenzüberschreitenden Verwaltungshandelns (auf ca. 210 Seiten, Zweiter Teil) zu analysieren, was ihn wiederum befähigt,  (auf weiteren annähernd 460 Seiten, Dritter Teil) alle relevanten verwaltungsrechtlichen Instrumente in der transnationalen Sphäre zu konkretisieren. Das alles klingt sehr plausibel. Trotzdem hat die Sache einen Haken. Bleiben wir bei Kments Werkzeugmetapher. Mit einem Hammer kann man kein Brett zersägen, allenfalls in Stücke hauen; mit der Säge kann man keinen Nagel in ein Brett einschlagen, und wenn man es trotzdem versuchen würde, würde der Nagel vermutlich krumm und schief und nicht tief genug in das Brett eindringen und außerdem überstehend eine ständige Verletzungsgefahr bergen. Nun sind Hammer und Säge vielleicht Spezialwerkzeuge, während unser deutsches Verwaltungsrecht doch ein Universalwerkzeug sein soll. Genau das ist der springende Punkt! Eignet sich unser deutsches Verwaltungsrecht wirklich dazu, alle nur denkbaren Entwicklungen angemessen zu erfassen? Haben wir denn nicht den Verdacht, dass unser deutsches Verwaltungsrecht schon nicht mehr in der Lage ist, das Auseinanderdriften von Verfassungswirklichkeit und Grundgesetz zu erfassen? Gelingt es nicht jeder nur halbwegs organisierten Personalverwaltung fast ohne jede Mühe Artikel 33 GG außer Kraft setzen?[11] Wird nicht hier und da bereits Gerechtigkeit durch Verfahren ersetzt? Durch die Brille des deutschen Verwaltungsrechts gesehen hat das alles seine Ordnung. Ihre Linse ist so geschliffen, dass man diese Probleme gar nicht oder allenfalls sehr unscharf sieht. Wenn man damit aber schon nicht mehr die inländischen Probleme erkennen kann, die zu einem guten Teil von Internationalisierung und Globalisierung beeinflusst sind, wie denn dann die internationalen?

Was wäre die Alternative? Setzen wir die Brille des deutschen Verwaltungsrechts ab, stehen wir erst recht im Dunkeln! Also bleibt gegenwärtig wohl nichts anderes übrig, als das, was Kment getan und durch eben diese Brille die Welt zu betrachten. Man muss sich nur bewusst sein, dass diese Brille die Realität des Rechts verzerrt! „Defizite demokratischer Legitimation und Verantwortungsdiffusion“ (S. 33) erfasst man kaum mit Mitteln des deutschen Verwaltungsrechts. Mit seiner Hilfe die Auswirkungen der Globalisierung in den Griff bekommen zu wollen, gleicht dem Versuch, einen „Pudding an die Wand zu nageln“ (S. 19). Die Bedeutung von „Glokalisierung“, lokaler „Ad-hoc-Demokratie“ (global village), Privatisierung und Zurückdrängung des Staates auf ein angebliches Kerngeschäft (S. 51) erschließt sich jedenfalls nicht mit Mitteln des deutschen Verwaltungsrechts.

Das Ergebnis ist in gewisser Weise ambivalent – ähnlich wie bei der Betrachtung moderner Kunst. Man sieht etwas, aber man kann es nicht richtig deuten. Die Verunsicherung des Betrachters ist schon der Erfolg! Man spürt unterschwellig und eher hilflos die Wucht der Veränderungen, die mit der Internationalisierung einhergehen. Eine so fundierte und umfangreiche Untersuchung wie die von Kment reduziert  grenzüberschreitendes Verwaltungshandeln in der Praxis auf „extraterritorial wirkende nationale Verwaltungsakte und Pläne“ (§ 6, S. 269 ff), die „Achtung und Anerkennung ausländischer Verwaltungsentscheidungen“ (§ 7, S. 446 ff), die „kooperative grenzüberschreitende Planung“ (§ 8, S. 533 ff), „grenzüberschreitende öffentlich-rechtliche Verträge“ (§ 9, S. 617 ff) und „grenzüberschreitende Verwaltungsrealakte“ (§ 10, S. 683 ff). Wann jedoch hat der „normale“ Jurist schon damit etwas zu tun? In wie viel Prozent seiner Arbeit erlässt er z.B. Hoheitsakte, die sich im Ausland auswirken und dort zu respektieren sind, wenn er nicht gerade im Kartellrecht tätig ist? Wer nimmt denn überhaupt zur Kenntnis, dass es z.B. eine Deutsch-Polnische Vereinbarung zur grenzüberschreitenden Umweltverträglichkeitsprüfung[12] gibt? Und wenn schon, welchen Schutz werden solche Vereinbarungen bieten? Wie sind z.B. Luxemburger oder Saarländer gegen Kernkraft geschützt, wenn gerade einmal 10 km von der Grenze entfernt die vier gewaltigen Reaktorblöcke von Cattenom auf französischem Gebiet betrieben werden, deren Sicherheitsventile wahrscheinlich schon nach einem kleineren Erdbeben versagen würden? Und wann wird jemandem überhaupt bewusst, dass er es mit einem möglicherweise problematischen Datentransfer (als Realakt) in oder aus dem Ausland zu tun? Damit soll diesen Bereichen keineswegs die objektive Wichtigkeit abgesprochen werden. Ganz im Gegenteil! Was sich hier abspielt, ist weitaus wichtiger als wir gemeinhin annehmen. „Entterritorialisierung“ und „Bedeutungsverlust nationaler Grenzen“ (S. 267) sind die Ausläufer von Veränderungen, die unser aller Leben beständig verändern, und zwar in eine Richtung, die wir (vielleicht unbewusst) nicht wahrhaben wollen und gerne verdrängen. Dabei hilft dem Juristen die Brille des deutschen Verwaltungsrechts.

Wenn man sich jedoch die weltweiten Sozialdaten ansieht, erahnt man, dass sich dahinter Monster verbergen, die denjenigen in Stephen Kings Triller „Der Nebel“ („The Mist“) in Nichts nachstehen.


Dr. Axel Schwarz, Moritzburg


[1] http://www.kulturlandschaft-moritzburg.de/Sehenswuerdigkeiten.1.html. Die Internetadressen dieser Rezension wurden am 27.3.2011 abgerufen.

[2] http://www.mohr.de/de/nc/rechtswissenschaft/fachgebiete/oeffentliches-recht/voelkerrechtbr-europarecht/reiter/buch/grenzueberschreitendes-verwaltungshandeln/autor.html.

[3] Ein extremes Bespiel bietet die Einrichtung des Hohen Repräsentanten in Bosnien-Herzegowina, vgl. Axel Schwarz – Juli Zeh „Maßnahmen und Macht des Hohen Repräsentanten: Substitution der Staatsmacht in Bosnien-Herzegowina“ (Measures and Powers of the High Representative: The Substitution of State Power in Bosnia-Herzegovina), Jahrbuch für Ostrecht (JOR) des Instituts für Ostrecht München, 2005, 65 – 74, und „Autorität durch Auslegung. Zur Rechtsgrundlage der Macht des Hohen Repräsentanten in Bosnien-Herzegowina“, Recht und Politik (Vierteljahreshefte für Rechts- und Verwaltungspolitik), 2004, 129 – 132. Dazu auch Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Rainer Stinner, Birgit Homburger, Elke Hoff, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der FDP – Drucksache 16/4636 – Anwendung der Bonn Powers durch den Hohen Repräsentanten in Bosnien-Herzegowina, http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/048/1604801.pdf.

[4] Claudio Franzius, „Europäisches Vertrauen? Eine Skizze“, HFR 2010, S. 159 ff, http://www.humboldt-forum-recht.de/deutsch/12-2010/index.html; ders. in „Warum Governance?, 2009, Berliner Arbeitspapier zur Europäischen Integration Nr. 10, http://www.polsoz.fu-berlin.de/polwiss/forschung/international/europa/arbeitspapiere/2009-10_franzius.pdf.

[5] Zum digitalen Finanzmarkt-Kapitalismus als mächtigster Wirkkraft seit 4 Jahrzehnten siehe Anselm Doering-Manteuffel / Lutz Raphael: Nach dem Boom. Perspektiven auf die Zeitgeschichte seit 1970, Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht 2008.

[6] Ulrich Beck, „Globalisierung von unten“, in: die tageszeitung, 18.07.2008,   http://www.taz.de/1/zukunft/wissen/artikel/1/globalisierung-von-unten/.

[7] Siehe die Forschungsfelder von Ulrich Mückenberger und Lars Viellechner am Zentrum für Europäische Rechtspolitik der Universität Bremen (ZERP), http://www.zerp.uni-bremen.de//site.pl?user=_,1300873479,qUCdiSHxmaPI&area=Index-Transnationale-Normbildung-und-Verfassungstheorie&navigation-area=3&sub-navigation-area=.

[8] Internationales Verwaltungsrecht. Eine Analyse anhand von Referenzgebieten. Hrsg. v. Christoph Möllers, Andreas Voßkuhle u. Christian Walter, 2007. VIII, 426 Seiten. JusIntEu 16, http://www.mohr.de/rechtswissenschaft/fachgebiete/oeffentliches-recht/voelkerrechtbr-europarecht/buch/internationales-verwaltungsrecht.html.

[9] Siehe dazu die Kuselit-Rezension (in ZID 3 / 2011) „Dem Storch, der euch gebracht hat, sollte man die Lizenz entziehen“, Rezension zu: Europäisierung des Rechts. Ringvorlesung der Juristischen Fakultät Universität Regensburg 2009/2010 . Hrsg. v. Herbert Roth, 2010, Mohr Siebeck, VIII, 310 Seiten. ISBN 978-3-16-150508-9, Leinen € 94.00. Die Verlagsbeschreibung ist verfügbar unter http://www.mohr.de/en/law/subject-areas/general/history-of-lawbrphilosophy-of-lawbrtheory-of-law/buch/europaeisierung-des-rechts.html.

[10] Vgl. die Kuselit-Rezension „Richterrecht und Rechtsquelle“ zu Konrad Walter, „Rechtsfortbildung durch den EuGH. Eine rechtsmethodische Untersuchung ausgehend von der deutschen und französischen Methodenlehre.“ Schriften zum Europäischen Recht (EuR) 142, Duncker & Humblot 2009, ISBN 978-3-428-12817-4, http://www.kuselit.de/rezension/15717/Rechtsfortbildung-durch-den-EuGH.html.

[11] Vgl. die Kuselit-Rezensionen

-        „Beutesystem“ zu: Lindenschmidt, Christian, „Zur Strafbarkeit der parteipolitischen Ämterpatronage in der staatlichen Verwaltung“, Berlin 2004,  Duncker & Humblot, Schriften zum Strafrecht (SR) 156, ISBN 978-3-428-11319-4, EUR 59,80; http://www.kuselit.de/rezension/15857/Zur-Strafbarkeit-der-parteipolitischen-%C4mterpatronage-in-der-staatlichen-Verwaltung-.html und ZID 24/2010 Nr. 12 (http://www.kuselit.de/zid/pdf/201024.pdf), und

-       “Alles nur Theorie?“ zu Hermann Butzer, Markus Kaltenborn, Wolfgang Meyer (Hrsg.), „Organisation und Verfahren im sozialen Rechtsstaat. Festschrift für Friedrich E. Schnapp zum 70. Geburtstag“. Berlin 2008,  ISBN 978-3-428-12639-2: EUR 98,--, Duncker & Humblot Schriften zum Öffentlichen Recht (SÖR) (SÖR 1109); http://www.kuselit.de/rezension/15373/Organisation-und-Verfahren-im-sozialen-Rechtsstaat.html.

[12] Buder, Alexander und Kunert, Franz-Josef, „Die Deutsch-Polnische UVP-Vereinbarung als Grundlage der Zusammenarbeit bei der grenzüberschreitenden Umweltverträglichkeitsprüfung mit dem Nachbarland Polen“, Sächsische Verwaltungsblätter (SächsVBl.) 1/2011, 1 -7.