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Kuselit Rezensionen

Christian Lindenschmidt - Zur Strafbarkeit der parteipolitischen Ämterpatronage in der staatlichen Verwaltung

Titel: Zur Strafbarkeit der parteipolitischen Ämterpatronage in der staatlichen Verwaltung Cover
Autor: Christian Lindenschmidt
Verlag: Duncker & Humblot
Ort: Berlin
Jahr: 2003
Seiten: 202
Preis: 59,80
ISBN: 978-3-428-11319-4
Internet:
Rezensent: Schwarz, Axel
Quelle: Kuselit Verlag GmbH

Christian Lindenschmidt

Zur Strafbarkeit der parteipolitischen Ämterpatronage in der staatlichen Verwaltung.

Schriften zum Strafrecht (SR) 156

Berlin 2003, ISBN 978-3-428-11319-4


Ämterpatronage war und ist eines der wirksamsten Mittel, um die repräsentative Demokratie des Grundgesetzes in der Realität außer Kraft zu setzen und an deren Stelle die gegenwärtige Parteiendemokratie zu errichten (Hans Herbert von Arnim). Treffender könnte man das System der Bundesrepublik des beginnenden 21. Jahrhunderts eine Parteienherrschaft nennen und es als Oligarchie kategorisieren.

Solche Prozesse sind selbstverständlich nicht auf Deutschland beschränkt. In den früheren sozialistischen Republiken, die heute Mitglieder der EU sind, machte man daraus gar keinen Hehl und ersetzte von Zeit zu Zeit fast die gesamte Führungsschicht der Exekutive  durch immer inkompetentere, aber dafür umso willfährigere Personen. In den USA nennt man die dortige offiziell geduldete, gleichwohl informelle Praxis, Anhänger und Unterstützer nach erfolgreichem Wahlkampf mit öffentlichen Positionen zu belohnen, „Spoils System“, was soviel wie „Beutesystem“ bedeutet.[1] Gerne erinnert man sich an George W. Bush, der gegen entsprechende Wahlspenden Botschafterposten in aller Welt bereitstellte. Mit solchen konnte dann der Spender seine eigene Reputation polieren, unter Ausnutzung der Immunität seinen Geschäften in den jeweiligen Ländern nachgehen oder schlichtweg einen versnobten, zu sonst nichts zu gebrauchenden Schwiegersohn versorgen. Das erinnert wiederum an unseren Nachbarn Frankreich, dessen Präsident Sarkozy versuchte, seinem noch studierenden Sohn zu einer Blitzkarriere in einer nachgeordneten Behörde (EPAD[2]) zu verhelfen. Ähnliches hat auch in religiösen Organisationen Tradition, wobei im Fall der katholischen Kirche eher der Ausdruck Nepotismus gebräuchlich ist.

Die Bezeichnungen für derartige Erscheinungen im Umfeld von Korruption und Betrug unterscheiden sich je nach örtlichen und historischen Gegebenheiten, z.B. Kamarilla, Klientelismus, (Kölner) Klüngel, Vetternwirtschaft, Amigo, Seilschaft, Herrschafts-, Versorgungs-, Belohnungs- und Proporz- und Feigenblattpatronage (S. 23), Parteipolitisierung, Parteienpatronage und viele andere mehr. Einerseits rekrutiert die „politische Klasse“ (Hans Herbert von Arnim)[3] die kritik- oder gewissenlosen Macher, die zu Durchsetzung und Machterhalt notwendig sind. Andrerseits finden auf diesem Weg „verdiente“ Funktionäre“, Wahlkämpfer, Wasserträger, Honoratioren und (oft „abgehalfterte“) Politiker ihr Auskommen und oft mehr als das in Parteien, Medien, Genossenschaften, Krankenkassen, Gemeinden, Wirtschaftsorganisationen, Aufsichtsräten und Institutionen der EU. 

Ausmaß[4] und gesamtgesellschaftliche Folgen allerdings sind verheerend, wie man an der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise[5] ersehen kann, und werden sich ungebremst auch in der absehbaren Zukunft in noch größeren Schäden fortsetzen.  

Günter Bochmann[6] hat die Folgen von Ämterpatronage bereits  im Zusammenhang mit dem inzwischen gescheiterten Versuch, das Beamtentum durch die Vergabe von Führungsfunktionen auf Zeit noch mehr zu politisieren, dargestellt. Euphemistisch sollte dadurch angeblich eben jener „Leistungsgedanke in der staatlichen Verwaltung“ gestärkt werden, den die Ämterpatronage vernichtet (S. 171 ff).

Im Ergebnis führt sie zu einem Versagen der gegenseitigen Gewaltenkontrolle, weil praktisch alle Führungspositionen der öffentlichen Verwaltung (einschließlich Beförderung in solche) außerhalb von Recht- und Zweckmäßigkeit steuerbar werden. Leistung, Eignung und Befähigung im Sinne des Artikels 33 des Grundgesetzes spielen nur noch eine ganz untergeordnete Rolle. Entscheidend sind vielmehr das Durchsetzungsvermögen und die nachgewiesene Bereitschaft, jede Anweisung von oben ohne Abstriche nach unten durchzudrücken. Facharbeit findet in den Führungsetagen nicht mehr statt. Diese ist aus dem verbleibenden und ständig schrumpfenden Rest der unteren Verwaltungsebene herauszupressen. Ein ganz ähnlicher Prozess scheint sich in der Justiz anzubahnen, deren Führungspositionen ebenfalls fast nur mit politischen Gewährsträgern besetzt werden. Eine Strafverfolgung politischer und politisch beeinflusster Korruption findet ohnedies nicht statt, weil der deutsche Staatsanwalt direkt politischer Weisung untersteht. Der politische Einfluss ist derart, dass Deutschland z.B. nicht einmal die Kriterien einer unabhängigen Justiz erfüllt, denen Beitrittskandidaten zur EU entsprechen müssen, und mit seinem heutigen System (wenn es nicht schon Mitglied wäre) kaum eine Chance haben dürfte, die Voraussetzungen für einen Beitritt zur EU zu erfüllen!

Dabei ist es einigermaßen schwierig, das Krebsgeschwür der Ämterpatronage juristisch zu erfassen. Wie soll man nachweisen, dass die dienstliche Beurteilung des protegierten Kandidaten - wie üblich - nichts mit der Realität zu tun hat, dass die wesentlichen Merkmale und Anforderungen einer Tätigkeitsbeschreibung an den Lebenslauf des Kandidaten angepasst sind? Was allenfalls bleibt, sind Indizien wie die unterlassene Ausschreibung oder die vorübergehende (nichts desto trotz oft Jahre andauernde) kommissarische Bestellung. Die kommissarische Bestellung eines ungewünschten Bewerbers hält einen bestimmten Posten solange frei, bis das Umfeld so bereitet ist, dass man an eine Ernennung des Wunschkandidaten denken kann. Die unverfrorene Variante der kommissarischen Bestellung protegierter, objektiv oft völlig ungeeigneter Wunschkandidaten setzt darauf, mit Hilfe entsprechender dienstlicher Beurteilungen den Nachweis zu erbringen, dass sich der protegierte Kandidat im kommissarisch anvertrauten Amt ganz ausgezeichnet bewährt hat. Lindenschmidt listet die einzelnen Formen (S. 21 ff) und Methoden (S. 25 ff) auf.

Diese ganz gängige Praxis verstößt gegen Verfassung und Gesetz und sollte oder könnte deshalb auch eine strafrechtliche Seite haben. Die hier vorgestellte Dissertation von Christian Lindenschmidt nimmt sich dieser Fragestellung knapp und dennoch umfassend an. Der erste Teil der Arbeit beschäftigt sich auf rund 100 Seiten mit dem geltenden Strafrecht, während der zweite Teil mit etwas mehr als 70 Seiten auf die Entwicklung eines eigenständigen Vorschlags abzielt. Entgegen der herrschenden Meinung versucht Lindenschmidt dogmatisch zu belegen, warum die strafrechtliche Verfolgung parteipolitischer Ämterpatronage scheitern müsse. Da eine Rechtsprechung zur Strafbarkeit der Ämterpatronage nicht existiert (S. 33), setzt sich Lindenschmidt mit den dazu in der Literatur vertretenen Meinungen auseinander. Er verkennt dabei nicht die verschiedenen Formen des Vermögensschadens, die von Schmidt-Hieber als Leistungsdefizit, Fehlleitung öffentlicher Gelder und Zersetzungseffekt beschrieben worden sind (S. 48). Dem hält Lindenschmidt entgegen, dass die Leistungsfähigkeit eines Menschen nicht in Vermögenswerten ausgedrückt werden könne (S. 51 u.a.). Das gelte allenfalls für die Arbeitsleistung selbst. Lindenschmidt wiederholt diese These allerdings so oft, dass einem Zweifel an dieser Argumentation kommen müssen. Schließlich greift er selbst auf den Fall zurück, dass der protegierte Kandidat genauso leistungsfähig sein könne wie der übergegangene. Damit ändert er jedoch – fast unmerklich – die Voraussetzungen seiner Argumentationskette, die ja damit beginnt, dass der nicht so leistungsfähige, weniger geeignete Bewerber bevorzugt wird. Käme es tatsächlich in den Fällen der Ämterpatronage auf die konkrete Leistungsfähigkeit an, könnte es in der Tat im Einzelfall schwierig werden, einen Vermögensschaden nachzuweisen. Lindenschmidt befürchtet dadurch eine Straflosigkeit der Ämterpatronage, die er selbst jedoch mit anderer Begründung und einem gewissen Ausdruck des Bedauerns konstatiert. In der Praxis allerdings liegt der durch Ämterpatronage angerichtete Schaden oft offen zu Tage, so z.B. wenn – Aufsichtsratspositionen in Landesbanken an nichtqualifizierte Personen vergeben worden sind (und wohl auch in Zukunft vergeben werden) mit den bekannten Folgeschäden.

Möglicherweise gründet Lindenschmidts Auffassung in der durchaus sympathischen Annahme, dass die Ämterpatronage keine Problematik des Vermögensschutzes darstelle (S. 125), sondern einen Spezialfall der Korruption (S. 129) bzw. eine Vorphase derselben (S. 150), die jedoch ebenfalls von den geltenden Strafrechtsbestimmungen nicht erfasst werde. Lindenschmidt spricht deshalb durchgängig von struktureller (bisweilen auch systematischer) Ämterpatronage, ohne allerdings diesen Begriff hinreichend genau zu definieren (S. 21). Im Ergebnis schlägt er die Einführung eines Sonderstraftatbestandes vor, der sich am Rechtsgüterschutz der Bestechungsdelikte – also an der „Lauterkeit des öffentlichen Dienstes“, an dessen Integrität und Ansehen – orientieren sollte. Gleichzeitig ist Lindenschmidt Realist genug, nicht auf eine „Selbstkorrektur der Verwaltung“ zu setzen. Und natürlich spielt das Disziplinarrecht hier überhaupt keine Rolle, auch wenn die Ämterpatronage „eigentlich“ ein Dienstvergehen darstellt (S. 171).

„Intelligente“ Methoden der Ämterpatronage sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (Konkurrentenklagen) nur schwer aufzudecken (S. 174). In Konkurrentensachen werden die wahren Motive immer verschwiegen und andere Gründe vorgeschoben. Bisher fallen die Gerichte auf diese sog. „verschwiegenen Motive“[7] der Personalverwaltungen herein und lassen sich wie ein Stier am Nasenring durch die Gerichtssäle führen. Fragt sich nur, wie lange noch!


Dr. Axel Schwarz, Moritzburg

 


[1] Das jeweils nach jeder Präsidentenwahl neu herausgegebene offizielle Regierungshandbuch umfasst rund 7.000 Ämter in der Bundesverwaltung einschließlich der vom US-Präsidenten ernannten Regierungsmitarbeiter, welche nicht im freien Wettbewerb ausgeschrieben sind: Plum Book (United States Government Policy and Supporting Positions), http://www.gpoaccess.gov/plumbook/index.html.

[2] Établissement public pour l'aménagement de la région de la Défense,  http://www.ladefense-seine-arche.fr/.

[3] Z.B. in "Die Deutschlandakte - Was Politiker und Wirtschaftsbosse unserem Land antun", München 2008: "Öffentlich beschwören sie das Gemeinwohl, tatsächlich aber haben sie nur das eigene Wohl im Sinn. Parteienpatronage, Gleichschaltung der Medien, politische Einflussnahme auf Justiz, Wissenschaft und Großunternehmen sowie Korruption gehören zum alltäglichen Geschäft. Die politische und wirtschaftliche Klasse hat die Verfassungsregeln, die sie eigentlich bändigen sollen, im eigenen kurzsichtigen Interesse entschärft und agiert, absoluten Herrschern gleich, zunehmend im kontrollfreien Raum. Wirkliche Sanktionen sucht man selbst bei offensichtlichem Versagen meist vergeblich. ..."

[4] Siehe dazu schon bei Kuselit

-          „Die letzte Bastion – Verfall einer Republik“, Rezension zu Balzer, Ralph, Republikprinzip und Berufsbeamtentum;  http://www.kuselit.de/rezension/15690/Republikprinzip-und-Berufsbeamtentum.html sowie

-          “Alles nur Theorie?“: Rezension zu Hermann Butzer, Markus Kaltenborn, Wolfgang Meyer (Hrsg.), Organisation und Verfahren im sozialen Rechtsstaat. Festschrift für Friedrich E. Schnapp zum 70. Geburtstag. 2008; http://www.kuselit.de/rezension/15373/Organisation-und-Verfahren-im-sozialen-Rechtsstaat.html

[5] Vgl. dazu auch Bernd Schünemann (Hrsg.), „Die sogenannte Finanzkrise - Systemversagen oder global organisierte Kriminalität?“, BWV Berlin 2010,

https://bwv-verlag.de/shop/bwv/index.php?page=detail&match=LISA_NR2=1771; und Leo Müller: „Bankräuber. Wie kriminelle Manager und unfähige Politiker uns in den Ruin treiben.“ Econ, Berlin 2010, rezensiert von Harald Schumann im Tagesspiegel vom 19.4.2010, http://www.tagesspiegel.de/kultur/der-grosse-raubzug/1803948.html.

[6] Dissertation „Führungsfunktionen auf Zeit gemäß § 12b BRRG und ihre Bedeutung für Berufsbeamtentum und Verwaltung unter besonderer Berücksichtigung des Problems der Ämterpatronage“, Shaker Verlag, 2000.

[7] Klaus Rennert hat diesen Begriff im Zusammenhang mit der ganz ähnlichen Problematik des Konkurrentenschutzes im Krankenhauswesen gebraucht, vgl. dazu „Gesundheit lässt sich nicht kaufen, aber sehr gut verkaufen“: Kuselit-Rezension zu „Krankenhausrecht: Planung – Finanzierung – Stationäre und Ambulante Versorgung“, hrsg. vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, Düsseldorfer Krankenhausrechtstag 2008; http://www.kuselit.de/rezension/15368/Krankenhausrecht.html.