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Kuselit Rezensionen

Monika Schlachter / Christoph Ohler (Hrsg.), - Europäische Dienstleistungsrichtlinie

Titel: Europäische Dienstleistungsrichtlinie Cover
Autor: Monika Schlachter / Christoph Ohler (Hrsg.),
Verlag: Nomos
Ort: Baden-Baden
Jahr: 2008
Seiten: 489
Preis: 89,00
ISBN: 978-4-8329-2589-5
Internet:
Rezensent: Dr. Axel Schwarz, Moritzburg
Quelle: Kuselit Verlag GmbH

 

 

Dr. Axel Schwarz, Moritzburg

Der Staat auf dem Weg vom Leviathan[1] zum Netzwerkakteur

Rezension zu

Monika Schlachter / Christoph Ohler (Hrsg.),

Europäische Dienstleistungsrichtlinie,

Handkommentar,

Baden-Baden 2008,

Nomos (489 S.)

ISBN 978-4-8329-2589-5


Bewertung[2]

10 (mit Abstrichen für die Praxis)

Inhalt

Kommentierung der Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt

Zielgruppe

Verwaltungsjuristen aller Ebenen, Rechtswissenschaftler und Praktiker

Was kann man lernen?

Umsetzung und Anwendung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie

Herausgeber

(und Kommentatoren)

Prof. Dr. Monika Schlachter, Universität Regensburg
Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Arbeitsrecht und Rechtsvergleichung,
Mitglied des Europäischen Ausschusses für Soziale Rechte des Europarates;

Prof. Dr. Christoph Ohler, LL.M., Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Europarecht, Völkerrecht und Internationales Wirtschaftsrecht an der Friedrich-Schiller-Universität Jena

Kommentatoren

Priv.-Doz. Dr. Matthias Cornils, Institut für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre, Universität Bonn;

Ministerialrat Wilfried Krames (Referat für Presse und Öffentlichkeitsarbeit), Bayerisches Staatsministerium der Justiz, München;

Prof. Dr. Stefan Leible, Universität Bayreuth, Inhaber des Lehrstuhls für Bürgerliches Recht, Internationales Privatrecht und Rechtsvergleichung an der Universität Bayreuth Direktor der Forschungsstelle für Wirtschafts- und Medienrecht (FWMR); Direktor der Forschungsstelle für Deutsches und Europäisches Lebensmittelrecht (LMR);

Prof. Dr. Martin Schmidt-Kessel, Professur für Bürgerliches Recht, Rechtsvergleichung, Europäisches und internationales Privatrecht am European Legal Studies Institute, Universität Osnabrück;

Prof. Dr. Rudolf Streinz, Universitätsprofessor der Ludwig-Maximilians Universität, Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht;

Dr. Alexander Windoffer, Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung, Speyer;

Univ. Prof. Dr. Jan Ziekow, o. Professor für Öffentliches Recht, insbesondere allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht, an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer; Direktor des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung Speyer;

Mitglied des Beirats Verwaltungsverfahrensrecht beim Bundesministerium des Innern.

 

 

Selten wohl ist ein Kommentar so erwartet worden wie der hier besprochene von Monika Schlachter und Christoph Ohler zur Europäischen Dienstleistungsrichtlinie. Der durch die Europäische Dienstleistungsrichtlinie erzeugte Innovationsdruck war und wird noch immer unterschätzt. Momentan wird ein ganzes Heer von Verwaltungsbeamten und -angestellten, das angetreten ist, die Europäische Dienstleistungsrichtlinie umzusetzen, von einem Geschosshagel unklarer Rechtsfragen geradezu niedergestreckt.

Die Europäische Dienstleistungsrichtlinie will Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern und revolutioniert damit (quasi im Vorübergehen) die Verwaltungssysteme sämtlicher Mitgliedsstaaten. Sie arbeitet gleichzeitig mit einem verschachtelten System von Einschränkungen und Ausnahmen und davon wiederum Einschränkungen, die nur mit Mühe zu durchschauen sind. Man darf deshalb durchaus die Prognose wagen, dass die Umsetzung europaweit ganz unterschiedlich ausfallen wird, was wiederum einen unglaublichen Verwaltungsaufwand bedingt. Die Umsetzung der DLR soll bis Ende 2009 erfolgen und droht nicht nur im föderalistischen System in einem fürchterlichen Durcheinander enden. Bis jetzt blieb nichts anderes übrig, als es letztlich der Verantwortung des einzelnen Bearbeiters zu überlassen, die bestehenden Vorschriften auf einen Umsetzungsbedarf hin zu überprüfen. Jetzt kann dieser sich wenigstens teilweise schützen, indem er hinter dem Schild der Kommentierung von Schlachter / Ohler in Deckung geht. Das macht ihn leider nicht unverwundbar. Denn dieser Schild, so notwendig er ist, erweist sich im Kampf als unzureichend. Zwar zeugt die Kommentierung von höchster juristischer Handwerkskunst. Sie ist im Feuer der Theorie geschmiedet und im kalten Wasser der Dogmatik gehärtet. Aber die ersten Einsätze zeigen, dass schon bald eine zweite Härtung erfolgen muss.

Sicher haben die Kommentatoren das getan, was aktuell möglich war. Entgegen der Verlagsankündigung konnte es aber natürlich nicht gelingen, „zu allen Fragen, die in Deutschland umstritten sind, aber von allen staatlichen Genehmigungsbehörden und Gerichten beachtet werden müssen“, zu beantworten. Auch nach Erscheinen des Kommentars bleibt unklar und umstritten,

- welche Bereiche und in welchem Umfang von der DLR betroffen sind,

- welche Rechtsschutzmöglichkeiten es gegen die mit der Richtlinie nicht konforme Entscheidungen der Genehmigungsbehörden geben wird,

- wie die Ausnahmen, die die Richtlinie vorsieht und die von „allgemeinem Interesse“ sein müssen, zu interpretieren sind,

- wie die „Gründe der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Gesundheit oder des Schutzes der Umwelt“ zu bewerten sind,

- wie der europäische Verbund der Verwaltungsbehörden funktionieren wird, und

- welche Anforderungen im Bereich des Verbraucherschutzes gelten?

Die aktuelle Situation kann nachfolgend nur an Hand einiger weniger, willkürlich ausgewählter Punkte betrachtet werden. Streinz / Leible bestreiten die Einleitung des Kommentars und gehen dabei auch die Staatshaftung für nicht bzw. nicht ordnungsgemäße Umsetzung ein. Anders als bei früheren deutschen Verfassungsrechtsprechung zum enteignungsgleichen Eingriff stellt es für den EuGH kein Problem dar, seine Kompetenz zur Rechtsfortbildung auf Zuständigkeit zur Auslegung des Vertrages, Art. 220 EGV, zu stützen. Er umgeht damit nicht nur Fragen der Gewaltenteilung, sondern ihm gelingt es, auch die den Mitgliedsstaaten vorbehaltenen Kompetenzen einzuschränken. Das ist vom Ergebnis her nicht zu beanstanden. Ohne das Machtwort des EuGH würden die Mitgliedsstaaten sich wohl nie oder immer seltener auf gemeinschaftliche Fortschritte einigen können. Abgesehen von den Fällen verspäteter oder unterlassener Anpassung kommt eine Haftung allerdings erst bei hinreichend qualifizierten, also offenkundigen und erheblichen Verstößen in Betracht. Interessant mag in diesem Zusammenhang sein, dass die EU selbst für von ihren Organen zu verantwortende Schäden nicht haften will. So hat gerade eben das Europäische Gericht Erster Instanz entschieden, dass das Gemeinschaftsrecht durch die EU-Kommission auch dann weder offenkundig noch erheblich verletzt werde, wenn eine Kommissionsentscheidung so fehlerhaft sei, dass sie als „nichtig“ zu beurteilen sei.[3] Gleichzeitig beabsichtigt die EU-Kommission, allen Gruppen von Geschädigten bei allen Formen von Verstößen gegen Artikel 81 und 82 EG-Vertrag in allen Wirtschaftszweigen einen effizienten Schadensersatzanspruch wegen einer Verletzung des EG-Wettbewerbsrechts zuzubilligen.[4] Man sieht, wie das EU-Recht Schritt für Schritt das nationale Recht überlagert. Streinz / Leible diskutieren auch die Frage der Vorwirkung von EU-Richtlinien (Einleitung RZ 121). Unabhängig vom jeweils vertretenen Standpunkt dürfte die Frage vorläufig vom Tisch sein. Soeben hat der EuGH die Klage der EU-Kommission gegen das deutsche Apothekengesetz zurückgewiesen. Die EU-Kommission hatte in den Regelungen zu den Krankenhausapotheken einen Verstoß gegen den freien Warenverkehr in der EU gesehen und ein Vertragsverletzungsverfahren angestrengt. Das Erfordernis der Krankenhausnähe externer Apotheken behindert nämlich (auch nach Meinung des EuGH übrigens) grundsätzlich den EU-weiten Handel, ist aber (noch) durch die Souveränität der Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung ihrer Arzneimittelversorgung gedeckt. Das letzte Wort ist hier nicht gesprochen. Denn der EuGH hat dabei (noch) nicht die Europäische Dienstleistungsrichtlinie berücksichtigt. Das wird sich mit dem Beginn des Jahres 2010 ändern. Denn dann müssen die den EU-Ausländer und den inländischen Empfänger von Leistungen beeinträchtigenden Maßnahmen nicht nur geeignet und erforderlich sein. Sie müssen zusätzlich den am wenigstens beeinträchtigenden Eingriff darstellen. Spätestens von da ab wird ein nicht zu unterschätzender Harmonisierungsdruck auf die Mitgliedstaaten ausgehen, und zwar auf allen Gebieten einschließlich des Gesundheits- und Sozialwesens.

Als besonderes Husarenstück muss angesehen werden, den Art. 2 Abs. 2 lit. a der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie im Laufe der Diskussions- und Protestphase so zu verballhornen, dass jetzt „nicht-wirtschaftliche Leistungen von allgemeinem Interesse“ vom Anwendungsbereich ausgenommen sind. Da damit ein bislang nicht gebräuchlicher Begriff aufgenommen wurde, ist die Verwirrung komplett. Krames weist zu Recht (Art. 2 RZ 12) daraufhin, das dieser Begriff nicht identisch mit dem im Primärrecht verwendeten Begriff der „Dienstleistungen von allgemeinen wirtschaftlichen Interesse (Art. 16 und 86 EGV), der bereits vor Inkrafttreten der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie einige Regionalverwaltungen schier um dem Verstand brachte. Welche Ergebnisse die Einführung des neuen Begriffs zeitigen und ob sich ein Gleichklang mit dem Begriff des Primärrechts ergeben wird, wie Krames hofft, steht in den Sternen. Dieselbe Unsicherheit ergibt sich hinsichtlich der Auswirkungen auf das Sozialsystem, ganz besonders in Deutschland. Hinzu kommt, dass noch nicht einmal eindeutig ist, was unter „sozialen Dienstleistungen“ zu verstehen ist. Die Lage ist keineswegs so klar, wie man nach der hierzu leider etwas zu kurz geratenen Kommentierung von Krames zu Art. 2 RZ 81 ff annehmen möchte. Man muss sich in diesem Zusammenhang vergegenwärtigen, dass die Sozialdienstleistungen europaweit einen Sektor bilden, der hinsichtlich Wirtschaftswachstum wie Arbeitsplatzschaffung zurzeit am meisten expandiert.[5] Ungelöste Probleme stellen sich beim Begriff der Gesundheitsdienstleistungen und dem Verhältnis zwischen Dienstleistungs- und Berufsanerkennungsrichtlinie überhaupt. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung „Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (4. VwVfÄndG)“[6] setzt gerade einmal die Hälfte der verfahrensrechtlichen Anforderungen der Dienstleistungsrichtlinie um. Das zeigt, wie schwierig die Materie ist. Ein selbständiges Gesetz zur europäischen Verwaltungsarbeit ist bereits geplant.[7] Möglicherweise bleiben die Bundesländer auf dem dann noch verbleibenden Rest der Anforderungen sitzen.

Mit der Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie stehen uns „supranational veranlasste Auflösungserscheinungen der Staatsgewalt“ und möglicherweise die beginnende „Auflösung der Staatlichkeit im europäischen Mehrebenensystem“ bevor.[8] Innerstaatlich wird besonders der Föderalismus von Erosionstendenzen erfasst werden. Mit einem Wort: Ohne einen Kommentar wie den hier rezensierten wird es kaum möglich sein, den Herausforderungen zu begegnen. In der kommenden Auflage sollten jedoch die Fragen der Praxis stärker in den Mittelpunkt der Darstellung rücken.



[1]  In Hobbes’ staatsphilosophischer Schrift „Leviathan“ verfügt der Staat über nahezu uneingeschränkte Macht über die Bürger. Wer erinnert sich nicht an den leisen Schauer beim ersten Anblick des Titelblatts des „Leviathan“ mit der riesigen als Menschenleibern zusammengesetzten Herrscherfigur?

[2] * Bewertungstabelle

Note

Kategorie

Lesbarkeit

Empfehlung

1

Allgemeinplätze / Vorurteile / Behauptungen

schwer

Nicht zu empfehlen, auch nicht für die Zielgruppe

2

Ohne schwierige Gedankengänge / an der Oberfläche des Themas

leicht

Kaum zu empfehlen, selbst nicht für die Zielgruppe

3

Überblick über das behandelte Sachgebiet

schwer

Eingeschränkt zu empfehlen

4

Überblick über das behandelte Sachgebiet

leicht

Zu empfehlen für Einsteiger und interessierte Laien

5

Überblick über das Sachgebiet und Behandlung von Sachfragen

schwer

Empfehlenswert für Zielgruppe mit Fachjargon

6

Überblick über das Sachgebiet und Behandlung von Sachfragen

leicht

Empfehlenswert für Zielgruppe und Laien

7

Aktuelle Diskussion eines bemerkenswerten Themas

schwer

Empfehlenswert für intellektuelle Zielgruppe

8

bemerkenswerten Themas

leicht

Sehr empfehlenswert für (fast) jedermann

9

Hochwissenschaftliche Arbeit

schwer

Empfehlenswert für Zielgruppe

10

Hochwissenschaftliche Arbeit

leicht

Empfehlenswert für Wissenschaft und Praxis

 

 

[3] Zur Fehlentscheidung der Europäischen Kommission über den Erwerb von First Choice durch MyTravel, siehe das Urteil vom 09.09.2008, Az.: T-212/03. Der Urteilstext ist in Englisch verfügbar unter [4] Siehe Weißbuch „Schadenersatzklagen wegen Verletzung des EG-Wettbewerbsrechts“, Brüssel, den 2.4.2008, KOM(2008) 165 endgültig; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0165:FIN:DE:PDF

[5] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Begleitdokument zu der Mitteilung „Ein Binnenmarkt für das Europa des 21. Jahrhunderts“. Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unter Einschluss von Sozialdienstleistungen: Europas neues Engagement, Brüssel, den 20.11.2007, KOM(2007) 725 endgültig; http://ec.europa.eu/services_general_interest/docs/com_2007_0725_de.pdf

[6] http://www.umwelt-online.de/cgi-bin/parser/Drucksachen/drucknews.cgi?texte=0580_2D08

[7] Vgl. auch Utz Schliesky, „Die Europäisierung der Amtshilfe. Die Weiterentwicklung einer verwaltungsrechtlichen Rechtsfigur durch die EU-Dienstleistungsrichtlinie“, (SR: Münchener Reden zur Europäischen Integration, Bd. 2), Stuttgart 2008, ISBN 978-3-415-04040-3; Kuselit-Rezension NR.15180 unter http://www.kuselit.de/rezension/15180/Die-Europaeisierung-der-Amtshilfe.html

[8] Begrifflichkeit nach MDgt. Prof. Dr. Utz Schliesky, Funktions- und Strukturwandel von Bundes- und Landesverwaltung, Expertenseminar „Der Europäische Verwaltungsverbund – Probleme der Mehrebenenverwaltung“, 26. Mai 2008, Hamburg; verfügbar unter http://www2.jura.uni-hamburg.de/verwaltungslehre/dokument/Schliesky.pdf. Schlieskys Darstellung ist auch der Titel dieser Rezension entlehnt.