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Kuselit Rezensionen

Dirk Heckmann (Hrsg.) - Modernisierung von Justiz und Verwaltung

Titel: Modernisierung von Justiz und Verwaltung Cover
Autor: Dirk Heckmann (Hrsg.)
Verlag: Richard Boorberg Verlag
Ort: Stuttgart
Jahr: 2008
Seiten: 356
Preis: 78,00
ISBN: 978-3-415-03936-0
Internet: http://www.boorberg.de/
Rezensent: Dr. Axel Schwarz, Moritzburg
Quelle: Kuselit Verlag GmbH

Rezension

Dirk Heckmann (Hrsg.), Modernisierung von Justiz und Verwaltung. Gedenkschrift für Ferdinand O. Kopp, Stuttgart 2007.

ISBN 978-3-415-03936-0 ( 480 S.)
 

Nicht weniger als 26 hochkarätige Juristen ehren mit ihren Beiträgen zur Modernisierung von Justiz und Verwaltung den 1995 verstorbenen Verwaltungsjuristen Ferdinand Kopp, dessen herausragende Persönlichkeit sich in den persönlichen Reminiszenzen der Beiträge, im Geleitwort des österreichschen Bundespräsidenten Heinz Fischer, im Vorwort des Herausgebers Dirk Heckmann wie im Nachwort der Familie des Geehrten, vertreten durch Christiane R. Kopp, widerspiegelt. Ein fast 30-seitiges Verzeichnis der Schriften von Ferdinand Kopp belegt dessen Schaffenskraft und nachhaltigen Einfluss auf heutige und künftige Juristengenerationen.

Das Werk fokussiert die Modernisierung von Justiz und Verwaltung in den drei Ebenen

-         des Verfahrens- und Prozessrechts,

-         der grenzüberschreitenden Dimensionen des Rechts und

-         des Staats- und Verwaltungsrechts.

 

1.      Verfahrens- und Prozessrecht

Erwin Allesch, München, wendet sich gegen die Tendenz, das Widerspruchsverfahren abzuschaffen und einzuschränken[i] und befürwortet stattdessen die Einführung eines fakultativen Rechtsbehelfsverfahrens. Friedhelm Hufen, Mainz, bewertet das „VwVfG nach 30 Jahren“, wendet sich gegen die Zersplitterung durch bereichsspezifisches Verfahrensrecht und Sonderregelungen der Länder und sieht, wie europäisches und nationales Verfahrensrecht sich voneinander entfernen. Hans Joachim Musielak, Passau, vergleicht die Rechtsfolgen einer Verletzung von Verfahrensgrundsätzen im Zivilprozess. Er wird übrigens ganz aktuell in seiner Kritik an der Beschränkung der durch das Anhörungsrügegesetz geschaffenen Rügemöglichkeiten durch den Beschluss des BGH vom 04.07.2007 (VII ZB 28/07) bestätigt. Danach ist eine ergänzende Zulassung der Rechtsbeschwerde entsprechend § 321 a ZPO auch nach Inkrafttreten des Anhörungsrügegesetzes möglich, wenn in der Beschwerdeentscheidung durch willkürliche Nichtzulassung Verfahrensgrundrechte des Beschwerdeführers verletzt worden sind. Ulrich Ramsauer, Hamburg, zeigt in seiner Untersuchung zur Kontrolldichte im Verwaltungsprozess die methodische Unhaltbarkeit der Unterscheidung von Ermessen auf der Rechtsfolgenseite und Beurteilungsspielraum auf der Tatbestandsseite. Auf Grund seiner Überlegungen zur Doktrin von der richterlichen Letztentscheidung befürwortet er, die Zweiteilung der Normtatbestände in „strikte“ und „solche, für die der Verwaltung ein Spielraum übertragen worden ist“, aufzugeben. Kurt Schelter, München, bedauert in seiner Zwischenbilanz der Verwaltungshilfe und Justizpatenschaften für die neuen Länder u.a. das Versäumnis, die Organisation der Justiz auf das digitale Zeitalter auszurichten. In einer detaillierten Analyse zur Feststellung der Rechtswidrigkeit als Streitgegenstand der oberverwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle resümiert anschließend Wolf-Rüdiger Schenke, Mannheim, dass auf einen begründeten Antrag auf Feststellung der Unwirksamkeit einer Norm auch deren Rechtswidrigkeit festzustellen ist. Jedoch kann auch bei Wirksamkeit einer Norm deren Rechtswidrigkeit festgestellt werden.

 

2.      Grenzüberschreitende Dimensionen des Rechts

Mit dem Hinweis auf umfangreichen, inhomogenen und einem ständigen Wandel unterworfenen Aufgabenpalette der öffentlichen Verwaltung führen Christian Brünner und Edith Walter, beide Graz, in die Verwaltungsreform durch E-Government in Österreich ein. Sie unterteilen Verwaltungsreformen entsprechend der potentiellen Störfaktoren in Aufgabenreform, Organisationsreform und Reformen im Dienste der Haushaltskonsolidierung und stellen die praktischen Einsatzmöglichkeiten von E-Government dar, wobei ein Medienbruch in Form des Nebeneinanders von papiernen und elektronischen Unterlagen unvermeidlich sein wird. Danach geht Bernd-Christian Funk, Wien, auf die Polizeireform in Österreich ein, bei der er ohne „ira et studio“ die Tendenz befürchtet, das rechtsstaatliche Grundkonzept zugunsten polizeilicher Effizienz unterzuordnen. Der Herausgeber des Werkes Dirk Heckmann, Passau, liefert im Anschluss hieran eine ebenso detaillierte wie notwendige Studie zum grenzüberschreitenden elektronischen Rechtsverkehr in Europa, wo einerseits nur etwa die Hälfte der Mitgliedsstaaten über technische Standards der elektronischen Aktenführung, Einsichtnahme, Kommunikation und Registerführung verfügen und andrerseits eine europäische Regelung durch Fragen der thematischen Breite und technologischen Tiefe der Regelungsmaterie verkompliziert wird. Die Studie gipfelt in einer Reihe von Handlungsempfehlungen von der Evaluierung des Ist-Zustands bis hin zu einer „Europäischen Justiz 20.20“. Man kann nicht umhin, Heckmanns Masterplan in jeder Hinsicht zu unterstützen, damit sich die Vision einer E-Justice mit einem umfassenden europäischen Rechtsschutz erfüllt. Ausgehend von Vielvölker- und Nationalstaat des beginnenden 20. Jahrhunderts entwickelt Christoph Pan, Bozen, Kategorien der Modernisierung des Minderheitenschutzes durch das europäische Minderheitenrecht, das übrigens selbst - auch nicht in Form des Europarat-Abkommens zum Schutz nationaler Minderheiten - keine allgemein anerkannte Definition des Begriffs der Minderheit kennt. Unter dem Titel der verfassungsrechtlichen Determinierung der Verwaltung in Österreich sieht Peter Pernthaler, Innsbruck, Spannungsverhältnisse zwischen Effizienz, Rechtmäßigkeit und Bürgernähe. Leider bleibt - wie in vielen Untersuchungen dieser Art - die Realität der Verwaltung auf der Strecke. Was nutzen propagiertes New Public Management und Deregulierung, wenn diese ohne klare Zielstellungen erfolgen und lediglich dem Profilierungsinteresse von Politikern dienen, die Verwaltung in vielerlei Hinsicht verschlechtern und nach außen durch ein professionelles Public-Relations-Management als Erfolg verkauft werden? Ganz ähnlich stellt die von Rudolf Streinz, München, geforderte Vereinfachung und Verbesserung der Rechtsetzung in der Gemeinsamen Agrarpolitik der EG die Quadratur des Kreises dar, die in der Realität unmöglich ist. Ob man sich einem solchen Ziel durch eine wissenschaftliche Gesetzgebungslehre und -praxis oder Leitlinien und Aktionspläne annähern kann, mag angesichts übermächtiger politischer Interessen, die bekanntermaßen meistens nicht mit dem Interesse des Gemeinwesens identisch sind, bezweifelt werden. Auf der Basis einer entwicklungsgeschichtlichen Skizze (bis zum Österreich-Konvent) zeichnet Thomas E. Walzel von Wiesentreu, Innsbruck, ein aktuelles Bild der Organisation der ordentlichen Gerichtsbarkeit in Österreich, die angesichts der Anfallszahlen zu einem knappen Gut zu werden droht. Immerhin wehrt er sich gegen die heute üblichen ausschließlich von betriebswirtschaftlichen Belangen getragenen Organisationsreformen, die bei Beibehaltung des bestehenden Aufgabenspektrums ohnedies zum Scheitern verurteilt sind. Schließlich wendet sich Norbert Wimmer, ebenfalls Innsbruck,  der Modernisierung der Verwaltung am Beispiel Kroatiens zu. Für ihn stellt sich die Verwaltungsreform als Hebel der Europäisierung dar. Er berichtet zum Entwurf des neuen kroatischen Verwaltungsverfahrensgesetzes, dass dieses neue Akzente der Public Private Partnerships, des One-Stop-Shop-Prinzips und des Rechtsschutzes gegen öffentliche Unternehmen setzt. Obwohl er Kopps beständiges Interesse auch an der Realität des Verwaltens in Erinnerung, hindert ihn das nicht, auf  eine quasi induktive Harmonisierung des europäischen Verwaltungsrechts von unten zu setzen.

 

3.      Staats- und Verwaltungsrecht

Herbert Bethge, Passau, eröffnet den staats- und verwaltungsrechtlichen Teil des Werkes, indem er durchaus zu Recht die heute als Schlüsselbegriffe einher stolzierenden Mittel der Verwaltungsmodernisierung wie Deregulierung, Privatisierung und Entbürokratisierung als das brandmarkt, was sie nur allzu häufig in der Verwaltungsrealität sind, nämlich sprachliche Verbrämungen und Verfremdungen, hinter denen – so möchte man hinzufügen - sich ganz andere Interessen verbergen als die offizielle Politik vorzutäuschen versucht. Bethge konzentriert sich auf die Modernisierung der Verwaltung durch Abbau von Verwaltungsmonopolen, wobei er sich am ODDSET-Urteil des BVerfG vom März 2006 zum Bayerischen Staatslotteriegesetz orientiert. Er sieht darin den Ausdruck einer Ambivalenz des Rechtsstaates, und warnt mit Kopp davor, berechtigte Ansprüche an Tücken des formellen Rechts scheitern zu lassen. Sodann wendet sich Christoph Degenhart, Leipzig, der Aufgabenhoheit und Finanzautonomie im gegliederten Gemeinwesen am Beispiel des Selbstverwaltungsrechts der bayerischen Bezirke zu. Ganz im Sinne des Vermächtnisses von Kopp gelangt die Untersuchung zu dem verallgemeinerungsfähigen Ergebnis, dass die Zuordnung von Aufgaben- und Finanzverantwortung im Interesse der beteiligten Körperschaften, mehr noch im Interesse des Bürgers und immer im Fokus eines rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts zu stehen hat. Das aktuelle Verhältnis zwischen Kirche und Staat ist nach Wilhelm Dütz, Augsburg, dadurch getrübt, dass die staatliche Arbeitsgerichtsbarkeit das verfassungsmäßige kirchliche Selbstbestimmungsrecht im Bereich des kollektiven Kirchenarbeitsrechts nicht ausreichend gewährleiste. Ebenso schlecht schneidet die Arbeitnehmerseite in dem folgenden Beitrag zu Leistungsbesoldung und Kontrolldichte von Dieter Kugele, Leipzig, ab, der bei seiner Darstellung richterlicher Maßstäbe persönlicher Qualität das Rad nicht neu erfinden zu braucht und deshalb auf die bisherigen einschränkenden Grundsätze zu dienstlicher Beurteilung und Eignung von Beamten zurückgreift. Es steht zu befürchten, dass er damit die Politik ermuntert, in der gewohnten Weise bei der Ämterpatronage von einer Anwendung des Art. 33 GG abzusehen und die Gerichte, falls diese doch einmal angerufen werden, durch taktische, jedem Personalchef geläufige Maßnahmen auszubooten. Unter der Überschrift „Rechtssicherheit versus Legalität“ wendet sich Michael Schweitzer, Passau, sodann dem Vorrang des Gemeinschaftrechts zu. Er unterscheidet direkte Kollisionen (bei Widerspruch des materiellen nationalen Rechts im Verhältnis zum Gemeinschaftsrecht) und indirekte Kollisionen (bei Widersprüchen zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Organisations- und Verfahrensrecht). Auf  Grund einer Analyse europäischer Rechtsprechung entwickelt er hierfür verschiedene Fallkonstellationen und zeigt, wie auf die Fälle indirekter Kollisionen Effektivitäts- bzw. Äquivalenzprinzip anzuwenden sind. Interessanterweise kann es dabei Fälle geben, in denen sich der Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor den Grundrechten und den Strukturprinzipien der Verfassung nicht gegenüber bestandskräftigen Verwaltungsakten durchsetzt. Einer verwandten Problematik widmet sich Helge Sodan, Berlin, mit dem Thema der Haftung im Verhältnis zwischen Bund und Ländern nach der Föderalismusreform, die mit der Einfügung der Art. 104a Abs.6 GG und Art. 109 Abs.5 GG das internationale Haftungs- und Sanktionsrisiko auf die die verantwortlichen Körperschaften verteilt hat. Im Anschluss hieran stellt Hartmut Söhn, Passau, eine weitere Neuerung des bundesdeutschen Rechts vor in Gestalt der durch das Unternehmenssteuerreformgesetz 2008 eingeführten Abgeltungssteuer für Einkünfte aus Kapitalvermögen und aus privaten Veräußerungsgeschäften. Sein Beitrag „Steuerliche Belastungsgleichheit durch Vereinfachung“ rechtfertigt diese Steuer durch „besondere sachliche Gründe“. Mit Blick auf die zunehmende Belastung der Kammern mit Aufgaben und Abgaben fordert Heinrich Traublinger, München, für die Zukunft der Selbstverwaltung der Wirtschaft eine verfassungsrechtliche Absicherung. Deren Grundzüge sind auf Veranlassung des Deutschen Kammerrechtstags (Institut für Kammerrecht e.V.) bereits in einer „Charta der funktionalen Selbstverwaltung durch Wirtschafts- und Berufskammern“ ausgearbeitet worden. Mit der messbaren Reduzierung von Bürokratiekosten befasst sich Johann Wittmann, München, der das „Gesetz zur Einsetzung eines nationalen Normenkontrollrates“ vorstellt. Der relevante Kostenbegriff beschränkt sich jedoch auf jene Kosten, die „natürlichen oder juristischen Personen durch Informationspflichten entstehen“. Da ein eventueller Erfolg dieses Gesetzes kaum messbar sein wird, hofft Wittmann auf eine (ebenso wenig messbare) Veränderung des Kostenbewusstseins der Ressortministerien und Parlamente. An das fehlende Kostenbewusstsein der verantwortlichen Parteien und Politiker, die die Bürokratie dazu missbraucht und zwingt, äußerst verwaltungskostenintensive Gesetze (ohne jeden positiven Effekt für den Bürger) zu produzieren, mag man lieber nicht denken. Oder hat man je etwas von einer Kosten-Nutzen-Analyse der Hartz-Gesetzgebung oder der Gesundheitsreform gehört? Hoffen wir deshalb mit Thomas Würtenberger, dass es der notwendigen Modernisierung des Polizeirechts als eine Paradigma des Rechtsstaats besser ergeht. Der Reformbedarf im Polizei- und Sicherheitsrecht ist angesichts des technologischen Fortschritts enorm, und wird mindestens zu einer Relativierung des sicherheitsrechtlichen Kompetenzbereichs der Bundesländer führen.

 

Fazit:

Eine Gedenkschrift wie die vorliegende kann keine allgemeine Anleitung zur Modernisierung von Justiz und Verwaltung leisten. Dazu ist einerseits das Thema zu vielschichtig und andrerseits sind die beteiligten Interessen zu breit gefächert. Einiges, was aktuell diskutiert wird, wie die umstrittene Zusammenlegung von Verwaltungs- und Sozialgerichten und die dringend erforderliche Selbstverwaltung der Justiz, wie vom Deutschen Richterbund gefordert[ii], kommen nicht zur Sprache, wiewohl sich an beiden Fällen das Versagen der Politik, nicht etwa der Verwaltung oder der Justiz, manifestiert. Die Überlastung der Sozialgerichte beruht auf der unausgegorenen Hartz-Gesetzgebung und die bestehende Abhängigkeit der Justiz von der Exekutive gefährdet nicht nur den Justizgewährungsanspruch, sondern verhindert auch jede effektive Bekämpfung politisch bedingter Korruption. Davon einmal abgesehen bietet das Werk jedoch einen wichtigen und lehrreichen Querschnitt durch das gesamte Spektrum der Probleme, denen sich eine Modernisierung von Verwaltung und Justiz gegenübersieht. Insofern wird es dem Andenken des großen Verwaltungsrechtslehrers Ferdinand Kopp gerecht, dessen Grundgedanken zu Rechtsstaat und Verwaltung sich in der Zukunft mit vereinter Unterstützung der juristischen Fachwelt hoffentlich durchsetzen werden.

 

Dr. Axel Schwarz, Moritzburg

 

 



[i] Vgl. Sven Müller-Grune: Abschaffung des Widerspruchsverfahrens. Konsequenzen für die kommunale Arbeit in Bayern; Richard Boorberg Verlag, Stuttgart 2007; 96 S., 12,80 €, rezensiert von Siegfried Hoffmann im Kuselit Rezensionsprojekt unter http://www.kuselit.de/rezension/14845/Abschaffung-des-Widerspruchsverfahrens.html

[ii] http://www.drb.de/cms/index.php